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世界遗产管理体制之争的实质
来源:《旅游学刊》 作者:佚名 发布日:2010-05-05 09:53:02
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      1 旅游发展与遗产管理研究评述
      从现有国内文献来看,对遗产的研究主要集中在遗产价值认识、遗产资源利用、遗产地游客规律、遗产地旅游影响以及遗产保护与规划方面(陶 伟,2002)。随着旅游发展的加快及其伴生问题的增多,关于遗产管理的研究越来越集中在旅游发展与遗产保护的矛盾上,并逐渐形成两种争论主调,即主张移植美国国家公园管理体制的“国家公园”论和主张所有权与经营权分离的“二权分离”论(徐嵩龄,2003),但实质上,这两种争论就是关于遗产资源政府管理模式与市场经营形式的争论,以下分别评述。
 
       1.1遗产资源的政府管理模式
       关于遗产资源政府管理模式的争论,总结起来有两个观点:(1)借鉴西方国家的经验,设立园家公园管理局对全国遗产资源实行自上而下的垂直管理,本文简称为“垂直管理体制”;(2)建立多位一体的地方政府来管理遗产资源,本文简称为“属地管理体制”。
 
       垂直管理体制。借鉴美国经验,设立国家公园管理局对全国所有风景名胜区实行自上而下的垂直管理,管理局负责公园的资源与人员管理、日常维护,其所有经费来自国家财政或社会捐助,景区内所有经营项目对外实行特许经营(谢凝高,1995;王莹,1996; 柳尚华,1999; 景奇,秦小平,1999;杨锐,2001)。但现实中,这种方案没有考虑到中国遗产资源的特殊性,如风景区与遗产地内大量居民拆迁与安置问题,面对超凡的旅游压力问题(吴必虎等,2002),以及财政投入不足等现实问题(张晓,2001),也没有考虑到美国的国家公园管理体系也是多样的、变化的(徐嵩龄,2003)。实际上,美国的黄石公园之所以被列入《世界濒危世界遗产名录》就是因为垂直管理体系忽略与周边地域关系处理造成(刘红缨,2003)。
 
      属地管理体制。此方案实际上是建设部《风景名胜区管理暂行条例(1985)》第五条所规定的内容:“风景名胜区依法设立人民政府,全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。风景名胜区没有设立人民政府的,应当设立管理机构,在所属人民政府领导下,主持风景名胜区的管理工作。设在风景名胜区内的所有单位,除各自业务受上级主管部门领导外,都必须服从管理机构对风景名胜区的统一规划和管理”。该方案的支持者建议取消地方政府对风景与遗产地的直接管理,使景区变成一个小级别的行政单位,把资源保护的职能内在化,将资源所有权、管理权、收益权一体化(张昕竹,2000;魏小安,2002)。这也是实践中用得比较多的一种模式,也的确产生了一定的效果,如峨嵋山(郭树声,2001)、泰山(郭树声,1999)、华山(李树民,郭建友,2001)等地。但这种方案优点与缺点也同时存在,一方面,三权一体便于政府统一管理;另一方面,受利益驱动以及政出多头的影响,经营权与管理权的一体化使管理权实际丧失,遗产地内的旅游开发与建设得不到有效约束,造成楼堂馆所滥建,索道、电梯纷纷上马等后果。
 
      1.2遗产资源的市场经营形式
      针对传统的政府既管理又经营的模式,在实践领域出现了转让经营权,景区经营公司上市等作法,在理论界也提出了“四权分离”说(王兴斌,1999,2002)、“三权分离”说(杨振之,马治鸾,陈谨,2002),“两权分离”说,以及由此延伸引发的“上市经营”说,此外,还有“特许经营”说、“产权分割”论。但无论是哪一种说法,问题的核心就是管理权与经营权能否分离,产权与使用权能否分割。 关于管理权与经营权能否分离的争论,支持方认为从政企分开的发展趋势来看,经营权与所有权的分离是必然的,但由于遗产资源的特殊性,经营企业必须持有特殊资质(苟自钧,2002;邬爱其,2001),现在有一些景区经营权与管理权不能分离是由于管理问题或者实际的操作问题 (魏小安,2000),有学者进一步认为,风景区行政事业管理的弊端很大,必须采取市场化运作,而组织旅游上市公司则是一种比较规范的市场运作模式(张凌云,2000)。反对方认为,国家风景名胜区是一种特殊的公共资源,它具有全球或全国唯一性及不可重现(造)性,要避免产生类似“搭便车”的问题,由政府管理国家风景名胜区资源只能是唯一选择,并且,政府对国家风景名胜区资源只能是根据社会福利原则来实行使用分配,这是政府的责任(张晓,1998; 徐嵩龄,2003),遗产资源的特殊性决定了经营权与所有权是天然一体的,“管理权与经营权的分离必然导致遗产区管理转入以营利为首要目的商业性旅游经营轨道。其经营举措往往是与遗产保护背道而驰的(徐嵩龄,2003)。”在能否上市的争论中,问题的症结集中在门票专营权是不是资源所有权的象征,门票经营转移是不是资源所有权的转移(厉以猷,2002)。
 
      但是,现实中很多问题恰恰是政府的管理权与经营权没有真正分离造成的,“两块牌子,一套人马”实际是右手抓经营,左手抓管理,在利益面前强调右手而忽略了左手,黄山楼堂馆所林立、泰山索道纵横、武陵源索道电梯齐上,究竟是开发公司的越位还是政府管理部门与开发公司“同仇敌忔”造成的管理权“有意”丧失呢?恐怕还是一个值得思考的问题。
 
       也有学者提出“‘遗产的旅游展示类服务’事务应由遗产单位进行非营利性经营;遗产区外的‘非遗产展示类旅游服务’事务应交由旅游公司、当地政府、周边社区进行营利性经营;当遗产区内的‘非遗产展示类旅游服务’事务规模较大时,可以特许的方式由非遗产单位进行营利性经营(徐嵩龄,2003)。”但这一模式中,谁来监督政府的“非营利”行为,谁来保证特许的企业不是政府部门的寻租行为,否则,它与目前政府既经营又管理又有什么区别?
 
      所以有学者认为,产权与使用权、经营权是可以分离的,但是所有者的代理人决定分割产权时,选择经营者、决定转让价格、制定约束合同是产权变更的关键环节,其可能对风景名胜资源的使用产生重大影响(胡敏,2003)。
 
     1.3实践与研究的困境
由于以上一些原因,现阶段关于旅游发展与遗产保护的研究与实践正陷入这样一个僵局:
 
      在实践领域,一方面是部分遗产资源所在地政府捧着金饭碗要饭吃,急于摆脱现状进行改制;另一方面是部分率先改制的遗产地取得了良好的经济效益,但同时也产生了巨大的负面影响,各方面的批评声不断,实践者们陷入一个矛盾的僵局。
 
      在理论研究领域,一方面支持两权分离与经营公司上市的学者们大声疾呼,另一方面坚持政府强权管理的学者们极力声讨,各有道理,但也各有局限,谁也说服不了谁,理论研究也陷入一个僵局。
 
      1.4两种争论的理论实质
      厘清两种争论的理论实质,关键是遗产资源的基本属性。从现有的文献来看,尽管大家所持立场不尽相同,但大家基本都同意遗产资源是一种特殊的公共资源(徐嵩龄,2002;张晓,2002;彭德成,2003;马梅,2003)。但更准确地讲,根据公共经济的相关理论,国家风景名胜区与世界自然文化遗产是这样一种特殊的公共资源,对积极参与遗产资源开发的各利益主体来讲,世界遗产具有非排他性,却具有竞争性,因此它是一种公共池塘资源;对旅游者来讲,只有当旅游者人数达到一定数量时,它才具有竞争性,但排他成本较高,因此世界遗产地是一种俱乐部资源或拥挤性资源。
 
      对于公共资源的治理,受哈丁“公共悲剧”(Hardin,1968)、囚犯困境博弈(Dawes 1973,1975)、集体行动逻辑(Mancur Olson, 1965)三个理论模型的影响,很多学者认为,公共资源将很难避免“公地悲剧”的困境,要解决这一问题,有学者认为“强制权力的政府管理是惟一方案(Ophuls, 1973)”;也有学者认为“创立一种私有财产权制度来终止公共财产制度是惟一的方案(Robert J.Smith, 1981)”;奥斯特罗姆的经验研究表明,“许多社群的人们借助不同于国家也不同于市场的制度安排,也实现了对部分公共资源的成功管理(奥斯特罗姆著,2000)”。
 
      正如奥斯特罗姆所说,受各自理论模型的指导,每个人都认为自己的方案是“惟一”的,但事实却并非如此(奥斯特罗姆著,2000)。公共资源管理中“公地悲剧”的规避,既有政府强权干涉治理成功的案例,也不乏通过明晰产权而得到合理解决的个案,问题的解决方式可能是多样的,并不是非此即彼的关系。政府或者市场都不是“惟一”的方式,二者都有其合理存在的可能性,关键是找到一种合适的制度安排。实际上,世界各地的国家公园,既有中央集权式管理模式、地方自治管理模式,也有产权私有化式的管理模式(卢琦等,1995)。因此,我国的遗产资源治理模式也不可能是单一的,而是需要根据各自的具体情况来选择各自的制度安排。 所以,关于遗产资源管理的争论实际上是一个问题的两个方面,即公共资源的管理是由政府强权参与经营管理,还是明晰产权由市场来经营,二者实际上并不是非此即彼的关系,而是解决问题的两种不同的思路,问题的关键是寻找合适的制度安排,制定恰当的游戏规则。

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